消息来源： 测绘地理信息发展动态第73期
党的十八届三中全会做出了关于全面深化改革若干重大问题的决定，把深化科技体制改革作为全面深化改革的重要内容进行了具体部署。学习贯彻三中全会精神，全面深化测绘地理信息科技体制改革，增强测绘地理信息科技创新能力，对于加快测绘强国建设具有重要意义。
中央历来高度重视科技改革和创新。随着建设创新型国家重大战略的提出和确定，科技投入持续快速增长，取得一批重大科技创新成果，整体科技实力和科技竞争力明显提升。特别是十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对科技改革和创新驱动提出了一系列重大的新论断新指示新要求，印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，加快了科技体制改革的步伐。
我国的科技创新能力不强是一个不争的事实。而我们很多时候将症结归于体制机制方面存在着缺陷，其实质就是涉及科技创新的各方面、各领域的改革不同步，改革的配套措施没有跟上，才会导致很多科技创新改革的成效不显著，甚至是负作用。改革是一个系统工程，牵一发而动全身。科技体制方面的改革也是如此，涉及到财政经费投入和分配制度改革、创新机制改革、事业单位改革、财税制度改革、股权激励制度改革等方面改革。
当前，我国改革已经进入攻坚期和深水区，进一步深化改革要敢于啃硬骨头。全面深化改革的重点仍然是经济体制改革，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。近日，国务院发布了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），紧紧抓住政府和市场这两个关键点，切实转变政府职能，健全技术创新的市场导向机制。
二、测绘地理信息科技体制机制方面存在的问题
在国家经济建设取得巨大成就，对科技创新高度重视的大环境下，测绘地理信息行业在科技创新平台建设、科研人才队伍培养、自主创新政策制定等方面取得长足进步，实现了前所未有的跨越式发展，但是仍然存在了不少亟待解决的问题。
1、财政科研经费体量不足
“十一五”期间，中央财政投入科技经费2.58亿元，约占系统生产服务总值的2.19%；企业投入科技经费3.57亿元，约占产业总值的0.59%。就全行业而言，研究与试验发展（R&D）支出远低于同期全国平均水平的1.2%。就测绘地理信息行业每年五千余万的科技投入经费而言，其投入渠道大致分为两类：一是通过部门安排的基础测绘生产性试验经费，以及向非营利性科研单位提供的基本科研业务费、修缮购置专项等，年平均支持经费额度约2500万元；二是申请的国家科技重大专项（973计划）、高技术研究发展计划（863计划)、科技支撑计划、自然科学基金等科技计划项目，年平均支持经费额度约3000万元。前者受用途所限，无法用于支持事关测绘地理信息行业发展的重大基础性、关键性科技研发工作；后者因是竞争性项目的关系，每年经费支持不稳定。测绘地理信息公益性行业科研专项的设立，将在一定程度上改变这一现状。
2、市场作用发挥不够
近年来，测绘地理信息行业开展了大量的科技项目，产出也很多，但整体的转化率很低。个人专利很多，但产业化不到10%；奖项、证书很多，但科研成果闲置、浪费严重。其原因无外乎有两点：一是科技项目的立项离开市场，其成果没有市场需求，验收会变成追悼会；二是转化机制不健全，企业或研究机构自身无法将具有市场前景，但是转化难度较高、所需周期和经费投入较大的项目实现产业化，使得科技经济“两张皮”的问题仍然比较突出。
3、自主创新能力不强
现代测绘地理信息学科逐步演变成一个交叉学科，在发展过程中不仅依赖基础理论的原始创新，很大程度上还依赖于对相关学科研究成果的集成创新。但是由于缺乏培育性的稳定支持，使得近年来测绘地理信息行业的基础研究停滞不前，原始创新缺乏，集成创新能力薄弱。行业科研事业单位分配机制不合理，研究人员创新活力不足。
4、企业技术创新支持偏弱
一直以来，测绘地理信息部门缺乏支持企业创新的具体举措，受困于无自主科研经费的困局也很少支持企业的创新活动。在财政部批复的测绘地理信息公益性行业科研专项2014年项目中，支持企业的经费为2234万元，仅占经费总额的19.63%，涉及天地图有限公司、四维远见信息技术有限公司等9家企业。
三．深化测绘地理信息科技体制改革的建议
经济决定今天，科技决定明天。对于技术密集型的测绘地理信息行业而言，其发展和转型升级更要依靠科技创新。认真贯彻三中全会精神，加快落实《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》精神，以提高测绘地理信息行业原始创新能力为核心，不断完善产学研协同创新体系，加大对企业创新活动的支持和鼓励。加快政府职能转变，创新科研经费分配和管理模式，激发科研事业单位的创新热情，营造良好的创新环境。
1、树立技术中性理念，转变政府职能
对于大工程、大项目，可以采用集中力量办大事的方式进行。但是对于科研创新，尤其是基础理论创新，不是一蹴而就的事，需要的是长期稳定的支持。这样的话，政府部门应该是技术中性，不挑选哪个技术是合适的，这项工作应该是交给科研机构去探索。但是我们的国力和发展阶段而言，政府又不能完全放手。可以在跟踪国内外发展的基础上，在立项之初明确一些支撑行业发展必需的技术方向，余下的项目由科研机构自由探索，集中精力做好为行业创新提供畅通无阻的全程服务。
2、加强顶层设计，探索项目分类管理
测绘地理信息行业明确了建设测绘强国的战略目标，其最终目标的实现必须依靠科技创新能力的提升。要围绕构建智慧中国，监测地理国情，壮大地信产业的重点任务，抓好信息化测绘体系各个环节的项目布局，做好测绘地理信息行业科技创新的顶层设计。探索项目分类管理，从研究经费上分重大项目、重点项目、面上项目等层次，从研究周期上分长期（3年以上）、中期（2-3年）、短期（1年及以下）三个级别，从支持类型上分政府直接组织开展、政府支持开展和政府鼓励开展三类，从支持方式上分事前、事中、事后三种。试点科研经费的事后补助，由企业自主决策、先行投入、组织产学研共同研究，财政资金后补助的方式。
3、突出主体，完善产学研协同创新机制
测绘地理信息企业规模普遍偏小，有能力设立研发机构的为数不多，没有发挥出技术创新的主导作用，直接制约了行业自主创新能力的提升。要改革现有科研项目的组织方式，按照市场主导、自愿结合的原则，有效利用高校、科研院所的创新资源，形成多学科、多领域、多部门、开放式的集团作战、协同创新，密切产学研各个领域、各个环节的沟通联系和协作，不断探索企业成为产学研创新主体的新途径。
推动测绘地理信息企业成为科技创新的主体，成为创新资源的强大需求主体。一是通过合作开发，科研机构和企业联合建立技术开发中心或中试基地，组建股份制、技术承包、利润分成等多种形式的科研经济实体，对接企业需求，围绕企业重大战略产品或重大项目开展长期稳定的产学研合作，风险共担，利益共享，实现技术转移、成果转化。二是加大对创新型企业的政策扶持，鼓励企业增加R&D投入。研究鼓励甲级资质单位或者规模企业，用于技术开发的经费占当年销售收入的比例，达到一定的比例后给予优先立项、产业发展基金支持等奖励。三是加大应用基础和应用技术研究的财政支持。科研专项和产业发展基金优先扶持产学研联合攻关，鼓励产学研合作进行集成创新、消化再创新，取得自主知识产权。
4、创新管理，改革科研经费预算调整方式
把测绘地理信息科技管理工作的重点，从抓科技项目为主转变为构建产业技术体系、营造良好的创新环境为主，大力简化课题预算调整程序，反映市场价格机制。在当前的项目管理中，存在某些不按科研活动规律和科学研究特点来进行预算编制和调整的现象，一定程度上造成了科研工作围着资金使用办法转，影响了资金使用效果和工作效率。比如，项目预算设定了比较严格的支出科目间的资金比例、预算范围内使用经费的支出管理过细、预算调整管理过严等问题。
科学研究具有很大的探索性，在进行研究之前是难以像工厂流水线生产一样，将支出预算得十分准确。应该进一步认识到研究的未知性，研究简化预算调整程序。把科研活动中一些科目支出的经费调整权直接交到课题承担单位和科研人员手上，使科研人员能够根据科研项目的实际需要更加灵活、高效的安排科研工作，营造更加宽松的科研环境，同时也减轻了科研人员的负担。
5、创新方式，拓宽企业创新资金来源
逐步改变财政资金支持少数企业进行科研的做法，把企业出题与企业出钱有机结合起来，逐步建立“谁出题谁出钱，谁用成果谁出钱”的新机制，使企业真正成为科研立项的主体、投入的主体、研发的主体、风险承担的主体和利益共享的主体。一是完善科技投入风险共担机制，研究采取前股权、后补助等方式进行科技投入，还可以通过提供咨询服务、财政资金投入等方式降低企业的风险，形成激励创新的正确导向，实现创新资源合理配置和高效利用。二是鼓励资本参与科技创新。综合利用贷款贴息、风险补偿、创投引导等方式，引导和调动金融资本和民间资本参与技术创新。三是完善有关科技成果转化的投融资政策，充分利用创业投资资本市场、信贷担保、科技保险等方式，围绕着产业链来部署创新链，围绕着创新链来完善资金链。
6、加大激励，加快科研事业单位改革
加快测绘地理信息系统科研事业单位的分类改革和收入分配制度改革，完善科技创新激励机制。结合事业单位分类改革，把以应用研究为主、具有一定市场前景的科研事业单位转制为企业，自负盈亏。以股权激励的方式促进原始创新，探索财政资金投入科研成果的单位和个人分配比例，让市场选择科研项目向市场转化。改革行业科技奖励制度，转变科研以论文、职称和获奖驱动为市场驱动，建立合理的科技评价导向，形成以市场为驱动的评价机制，在科技奖励和职称评审等考核上，更加注重成果的创新性、创造性及其技术水平，更加注重成果的可应用性和产业化前景，切实引导科研人员与企业广泛开展技术合作。科技进步奖的设立，也应尽可能突出奖励企业新产品开发和以企业为主体的产学研项目。
四、结束语
当前，测绘地理信息数据快速获取、处理、分发的技术水平不高，与新一代信息技术的融合发展不够，高端测绘地理信息产品市场被国外企业垄断等问题不断凸显，制约了测绘地理信息事业的进一步发展。要以测绘地理信息公益性行业科研专项实施为契机，以创新驱动科学发展，深化测绘地理信息科技体制改革，加强基础研究、前沿技术研究、社会公益技术研究，加快测绘地理信息的转型升级。
（作者单位：国家测绘地理信息局测绘发展研究中心）
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